金融监管一体化的一体化的动因

1. 金融监管一体化的一体化的动因

从40多个采取一体化 监管模式的国家的情况来看，建立统一监管机构的动因主要有以下5种情况： 几乎所有的国家都宣称,它们建立统一监管机构的首要原因在于金融混业经营的重新兴起。当金融创新日新月异，银行、保险、证券业务相互渗透，传统金融业务边界日渐模糊的时候，建立统一监管体系就显得非常必要，因为按照“监管结构必须映射市场结构”的观点，一体化监管不过是对市场结构的一种自然的适应而已。这种情况在那些金融业务被少数几个超级金融集团所把持的国家中尤为重要。在面对这样的超级机构的时候，如何准确地识别它们的总体风险呢?当这些超级机构陷入危机的时候，如何防止单一的机构性风险演变成系统性风险呢?的确，在处理上述情况的时候，分业监管显示出来的低能和低效让人们有了一种本能式的反感。统一监管则能够很好地对总体风险进行准确的评判和控制。其与分业监管的根本区别在于，分业监管将监管对象视为独立的金融产品、相互隔离的金融机构，而统一监管则认为，不管是银行、证券公司还是保险公司，都是经营风险的机构，银行信用、证券产品也好，还是保险产品也好，其在本质上是一样的,都是风险的载体，在这个基础上评判一个超级金融集团的总体风险不仅更加的准确，而且评判和控制可操作性大大增强。 在分业监管下，地位平等的、没有从属关系的监管机构不会有足够的动力和有效的约束,将各自的信息相互进行交流，监管者之间缺乏合作。为了解决这一问题，人们做了许多的尝试和努力。例如建立协调委员会，召开监管联席会议，监管机构首脑定期或不定期的会晤，强制要求相互开放信息，或者监管机构首脑互任，等等。澳大利亚于1990年代初就设置了一个金融监管委员会(The Council of Financial Supervisors)，专门负责协调各金融监管机构的工作。但是，该机构只有协调的职能，对各个金融监管机构没有直接的、有效的控制权，因此，运行效果非常不理想，这是几年以后(1997年)澳大利亚干脆将所有金融监管机构整合为一个机构(Australian Prudential Regulation Authority,APRA)的一个重要原因。 英国在建立FSA的时候特别提到，构建强有力的统一监管体系是为了巩固伦敦的金融中心地位。德国财政部长Hans Eichel在2002年5月1日德国联邦金融管理局(BaFin)成立的时候也强调，一个单一的监管机构有助于“提升德国在国际金融事务中的声音、维持德国世界金融中心的地位和活力”。德国欧洲经济研究中心教授Martin Schiller(2004)的研究也佐证了这一点。Martin Schiller认为，德国超级金融集团和层出不穷的金融创新并不是德国建立一体化监管机构的主要原因，主要的原因在于，欧洲中央银行建立以后，德国央行在将货币政策的权力“上缴”给欧洲央行后，以前欧洲绝大多数国家唯德国央行马首是瞻的情况成为历史；而在欧盟新的金融权力构架中，德国分散的监管体系与实行统一监管的国家相比，话语权又在逐渐地削弱,因此，德国迫切希望通过构建一个有更大代表性、更大权力的新机构来重新获取霸权和话语权。

2. 金融监管一体化的结论及启示

根据上面的分析，可以得到一些有启示意义的研究结论，包括：1)金融监管模式的影响因素是多方面的，金融体系本身的变化并不完全决定金融监管结构的改变，混业经营并不是建立统一监管机构的必要条件；2)一体化改革一般具有货币政策与金融监管相分离(统一机构与中央银行的分离)、审批权与监督权相分离(统一机构与政府的分离)、规则制定权与执行权相分离(统一机构与立法机构的分离)的特征；(3)一体化监管机构内部运行机制，包括监管的同质化、监管文化冲突的整合、监管法律制度的建立健全、监管人才的激励等，是改革初期的主要障碍；4)金融监管一体化本身并不能保证监管水平和执政能力的提升。如果在分业监管下，金融监管存在目标不清、法律制度落后、监管手段落后、效率低下、官僚主义严重、人才不足、独立性不强等问题，那么，不能寄希望于通过将几家机构合并在一块来改变这一格局；(5)对资本市场不发达的转型国家而言，统一监管必须防止强势部门(主要是银行)对资本市场的压制和阻碍；6)金融监管的结构性改革是一个系统工程，盲目和躁进的改革很可能造成该有的好处没有实现、而新的问题却不可克服的糟糕局面。

3. 金融监管一体化的一体化的分化

然而,尽管采取一体化监管的国家包括了英国、加拿大、澳大利亚、德国、日本等西方主要发达国家，但是更多的国家(例如法国、意大利、阿根廷、巴西、西班牙和俄罗斯等国)却反对贸然进行一体化改革。在所有没有采取统一监管模式的国家中最受关注的是美国。美国1999年《金融服务法》废除了《格拉斯。斯蒂格尔法》对银行、证券分业经营的限制，美国从此又步入混业经营时代。然而，美国的金融监管体系并没有因此大动干戈，美联储、美国货币监理署与美国证监会均在不同场合表示没有合并的打算，美国在近期将不会加入一体化改革的“试点”中去。美国的做法让许多预言《格拉斯.斯蒂格尔法》的废除将给美国金融监管带来巨大变化的人大感意外。同样是《金融服务法》，英国因此诞生了一个巨无霸监管机构,而美国监管体制却没有变化，这看起来似乎说明监管的组织结构在统一模式与分业模式上“法无定式 ”。事实上,面对日新月异的金融创新，许多国家不是通过合并原来的金融监管部门来应对变化，而是新建专门的金融监管机构来进行监管。在一体化潮流如火如荼的同时，全球金融监管机构的数量不仅没有减少，反而是增加了。

4. 金融监管一体化的体制改革的问题

最后，简单地谈一下有关中国金融监管体制改革的问题。正对目前中国“一行三会”(央行、银监会、证监会与保监会)的分业监管体制，许多学者呼吁进行监管组织结构的一体化改革⑦。概括起来，其理由主要有： 初步的想法是这样的：第一，中国金融结构还是以传统金融为主，金融创新和金融混业并未成为中国的主流，金融集团在金融市场的份额也相当小，按照“监管结构映射市场结构”的理论，我国目前还没有发展到市场结构“倒逼”监管结构的地步，分业监管在目前还有存在的必要。第二，金融监管改革是一个系统工程，需要长时间的准备，不仅要对外部制衡(与央行和政府其它机构)进行周密的考虑，而且要对内部的协调和整合有全面而充分的考虑，在上面的分析已经非常充分地说明了，金融监管结构的改革决不是一种简单的技术性调整，而是一种深刻的金融变革。而所有这一切最终都必须体现在法律制度的修改和完善上，这一切都将耗费时日，短期内不宜躁动。特别是，由于中国分业监管的法律体制建立的时间并不长，因此，为了保证政策的连续性和法律的稳定性，短期内也不宜大动干戈。第三,许多转型国家进行金融监管一体化改革的一大教训是，在资本市场还不发达的情况下，贸然进行监管结构的重组，将很可能导致本来不发达的资本市场在新体制下继续受到压制和阻碍，即出现监管排挤效应。中国的资本市场无论如何也不能算是一个强势市场，在许多学者的眼中它还处于“婴儿期”，尽管得到了多方面的照顾，但依然被“边缘化”。舆论一直强烈批评中国证监会享有太大的权利、承担太少的责任，而这个由副部级而正部级的监管部门本身却抱怨它资历太浅、在许多方面无能为力。那么,在这种情况下，如果成立一个统一机构，会不会出现监管排挤效应、从而拖延中国证券市场的发展呢?第四,许多转型国家进行金融监管一体化改革的另一教训是，不能以提高监管水平为目的进行监管结构的重组。中国当前银行、证券和保险监管中出现的问题，很大程度是其监管本身的内功不够、权责不清、效率不高、功能异化等原因所致，监管合作与沟通、权利制衡与权责独立等监管结构问题并不是主要的原因。以证券监管为例，可以认为当前证券监管出现的种种令人诟病的问题，除了确实存在一些证监会自身不能控制的因素外，恐怕自身存在的监管失误、监管错位、监管异化等问题才是首要的原因。因此，必须对此有清醒的认识，那就是简单地将几个监管机构合并在一起并不能从根本上解决当前存在的问题，并不能使监管水平上一个台阶。何况还必须思考如下的问题，即统一监管会导致分业监管下并不严重的问题严重起来，这些问题也可能是不可容忍的。例如，统一机构可能更官僚化、更容易受到利益集团的操纵(从而使投资者保护难以真正实行)、更专断、效率更低下，等等。按照所谓监管的辩证法，当监管者试图解决一个问题的时候，一个新的问题就已经潜藏在那里了。

5. 金融监管一体化的权力制衡

不难理解，后两种模式的核心是权力制衡。这方面的主要做法包括：第一，赋予一体化机构排他性的监管执行权，例如，现场检查和非现场检查权、处罚权、执行审慎监管规则的权力、执行和检查金融机构资本充足率的权力、制定和执行金融机构信息披露规则的权力，等等。但是，在监管规则的制定权上，许多国家则对一体化机构进行了限制。例如，出于对决策与执行相分离的考虑，许多国家将制定金融机构会计准则、信息披露准则的权力依然保留在政府(财政部，或者成立独立会计委员会来执行这项权力。后者的典型是澳大利亚，澳大利亚金融机构会计准则和信息披露准则由独立的第三方制定，该第三方不仅独立于金管局，而且独立于政府。对于同样重要的另一项规则——金融机构净资本规则和资本充足率规则，不少的国家也未将制定权授予给一体化机构。第二，一体化监管机构在具体事务上不受任何机构的干预，但是它必须接受包括国会、政府、司法机构和媒体的监督。例如，英国FSA的所有权力都必须来源于国会的明确授权；FSA每年须向国会报送年度报告，并接受质询；FSA的预算也必须得到国会的批准。除了受国会的监督外，FSA在制定金融监管规则之前必须向社会公开，征求公众的意见；如果FSA违背市场竞争规则，英国公平贸易与竞争委员会有权责令其改变；与此同时，如果社会公众认为FSA侵犯了其权益,还可以诉诸法庭，大法官如认为有必要的话，可以责令 FSA改正。第三，在有些国家，一些传统上被认为是重要的监管执行权也未授予给一体化机构。例如,在冰岛、挪威、卢森堡和墨西哥等国家，财政部负责对新设金融机构的审批和发放金融牌照(金融业特许证)，金融监管局不享有该项权力。将审批权与持续监管权分离可能是为了审慎起见。如果这两项权力由监管机构独享的话，那么，一旦不合格机构进入了市场，不管是因为监管机构的疏忽，还是因为其他难以控制的原因(例如财务欺诈、内部人腐败、金权政治等)，为了防止该事件给监管机构自身带来不利影响，监管机构都很可能掩盖事实真相，结果不合格机构依然留存在市场上。而当审批与监管分开时，监管机构由于并不对金融机构的进入负责，因此可以没有多少顾忌地对“瞒山过海”的机构说不，将其清除出市场。一般而言,投资者保护是金融监管机构的当然权力(更准确地说也是义务)，但是，在澳大利亚、墨西哥、加拿大、挪威和瑞典等国，一体化金融监管机构却不享有该项权力，而是由专门机构来实施。例如,墨西哥1999 年成立了一个独立的投资者权力保护专门机构(National commission to Protect and Defend the User of Financial Services),该机构对市场的反竞争行为、歧视行为、不公平行为、金融欺诈行为等有广泛的调查权和处理权。第四，除了外部制衡以外，一体化机构的内部权力设置也受到限制。例如,英国FSA的最高决策机构董事局(FSA Board)委员由政府委任，在所有15位委员中4位是执行董事，其余11位是非执行董事。非执行董事可以对FSA的监管政策提出质疑，对监管效率进行评价，执行董事的薪酬也由非执行董事决定。德国的情况与此类似，但德国BaFin的决策机构Central Ad ministration的构成更加的广泛，由21名委员构成，其中财政部4名(主席在这4位委员中诞生)、国会5名、联邦经济与劳动部1名、司法部1 名、金融机构代表10名。英国与德国上述做法的目的很明显,即将外部监督和制衡内部化。

6. 金融监管一体化的介绍

金融监管一体化是由于英国在世界金融体系中的重要地位，英国金融监管局的成立在全球掀起了一股建立统一监管机构的热潮。

7. 金融监管一体化的简介

1986年，挪威建立了一个对银行、证券和保险机构进行统一监管的巨型金融监管部门(Kredittilsynet)，这是自1929年大危机以后、美国式的分业监管统霸西方50多年来，金融监管组织结构最为革命性的一次变革。11年后英国金融监管局将金融监管一体化的进程推向了另一个高度。金融监管局的成立使得英国金融监管 “一步跨入了新世纪，在合并原来9家金融监管机构的基础上，一步到位地建立起了一个几乎囊括所有金融机构和金融事务的超级监管机构。由于英国在世界金融体系中的重要地位，英国金融监管局的成立在全球掀起了一股建立统一监管机构的热潮。

8. 我国金融监管存在的问题及原因?

主要是法律不够全面。

我国的金融制度是因地制宜，很多政策都是边试边推，市场认可后，才会立法确定监管。在立法前如果出现重大失误或者刚好有人利用这个空子给广大投资者带来损失，也只能借鉴国际其他国家的监管办法进行惩处。最近的熔断机制就是实验结果，因为不符合中国国情，被迫叫停。而去年的网络金融推出以后，直到现在，至少有三分之一的公司除了问题，而国家现在还没有出现具体的法律监管，对于投资者的损失也没有明确赔偿责任。中国是先实行，后立法，容易让不法分子钻空子。责任不明确，出事过后，难以找到责任人。对于其他细节，没有具体的监管部门，各部门之间扯皮严重。